Томсон У.

Автор – старший экономист по России и СНГ Организации экономического сотрудничества и развития. Мнение, выраженное в этой статье, является исключительно точкой зрения автора и может не совпадать с позицией Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и ее членов.

Проклятие природных ресурсов

Механика проклятья

Cтраны, богатые природными ресурсами, как правило, отстают от других государств по темпам роста ВВП. Это открытие вызвало к жизни бурную дискуссию о так называемом проклятии ресурсов, или парадоксе богатства. Существование «проклятия» обусловлено целым рядом экономических и политических факторов. Наиболее важные из них – это снижение конкурентоспособности других торгуемых товаров («голландская болезнь»); негативное воздействие неустойчивых сырьевых цен на экономику и, в первую очередь, на налоговые поступления; взаимозависимость волатильности рыночных цен и несовершенства в механизме деятельности финансового рынка и, как следствие, неэффективная специализация; и, наконец, негативное воздействие наличия природных богатств на качество институтов, политических процессов и управления.

В теории все основные экономические факторы замедленного развития стран – экспортеров ресурсов можно устранить. У любого правительства есть набор инструментов, при помощи которого можно если не свести на нет, то хотя бы смягчить «голландскую болезнь». А частота, с которой правительства, предпринимающие подобные попытки, терпят неудачи, говорит лишь о том, что постоянно принимаемые неверные политические решения – корень проблемы. А раз это так, самый эффективный подход к проблеме «проклятия ресурсов» – это подход политико-экономический. Ключ к ответу в том, чтобы понять, почему экономические системы, опирающиеся на природные богатства, чаще других страдают от неразумной политики. Ответ таков: природные богатства настолько искажают политическую сферу, что это способно привести к кризису институтов.

Ресурсы под контролем

Правящая верхушка богатого ресурсами государства по понятным причинам заинтересована в том, чтобы захватить большую долю экономической прибыли, произведенной его секторами природных ресурсов. Личная алчность и коррупция (политических деятелей или чиновников) могут играть роль при подобном захвате, но не обязательно. Государства, чьи регулирующие, административные и прочие возможности в целом невелики, поддаются искушению и либо просто национализируют природные ресурсы, либо злоупотребляют властью, чтобы не выпускать из своих рук контроль над природными ресурсами. Такие действия с большой долей вероятности будут экономически неэффективны, однако с политической точки зрения они весьма выгодны для правящей верхушки. Насколько все эти аргументы соответствуют реальному положению вещей в России? В России «доминирующий проект» (термин Чарльза Тилли) Владимира Путина предполагает возвращение сильного государства, а на международном уровне – восстановление статуса «великой державы», пошатнувшегося в 1990-е годы. Кроме того, Путин не раз публично заявлял, что богатые углеводородные ресурсы России являются ключом к укреплению геополитического положения страны в мире. Не удивительно, что Путин весьма заинтересован в том, чтобы надежно закрепить за государством контроль над газовой и нефтяной отраслями. Они представляют собой важнейший источник средств, при помощи которых можно реализовать «доминирующий план» укрепления государственной власти внутри страны и престижа России за границей. Путин, в конце концов, унаследовал государство, которое незадолго до этого было объявлено банкротом и находилось в неустойчивом финансовом положении. Вопрос о ресурсах был, таким образом, крайне актуальным. При этом было ясно, на какие сектора природных ресурсов нужно было рассчитывать в первую очередь: на отрасли, ориентированные на экспорт российских природных ресурсов, прежде всего, углеводородов. Российский президент уже не раз высказывал свое убеждение в том, что государство должно изымать в свою пользу бóльшую долю экономической прибыли, получаемой этими отраслями, и что такой шаг необходим для возрождения России в долгосрочной перспективе. (Эта позиция была изложена в диссертации на соискание степени кандидата экономических наук будущего президента РФ «Стратегическое планирование воспроизводства базы минеральных ресурсов области в условиях формирования рыночных отношений», защищенной в Горном институте в 1990-х годах, и в статье по материалам этой диссертации, опубликованной в журнале института в 1999 году.)

Экспансия от слабости

Поэтому главный для него вопрос – как обезопасить получение этой прибыли. С экономической точки зрения оптимально было бы реструктурировать и переориентировать на рынок газовый сектор, по большому счету, так и не реформированный, а также совершенствовать регулирование и налогообложение нефтедобывающей промышленности, находящейся преимущественно в частных руках. Вместо этого Путин занялся усилением своего контроля над ОАО «Газпром», вертикально интегрированной газовой монополией, находящейся в руках государства, и значительным расширением непосредственного участия государства в управлении нефтяным сектором. В случае с «Газпромом», который в течение 1990-х годов стал чем-то вроде государства в государстве, задача оказалась достаточно сложной: новая руководящая команда, собранная Путиным в 2000 году, с трудом обретала реальный и эффективный контроль над компанией, однако постепенно «старая гвардия» была отодвинута. Как известно, изначально Путин не прилагал больших усилий к тому, чтобы восстановить контроль над нефтяным сектором, однако с середины 2003 года государство предприняло ряд довольно неуклюжих шагов в этом направлении. К концу 2005 года примерно 5% производства нефти перешло или переходило из частной собственности в государственную, и, когда кампания против ЮКОСа наконец завершилась, создалось впечатление, что доля производства нефти, находящаяся под непосредственным контролем государства, возрастет с 7% в 2003 году до примерно 45%. Одновременно налоги на нефтяной сектор были существенно увеличены, а налоговое администрирование стало более жестким, что позволило государству получать значительно бóльшую долю доходов от притока нефтедолларов. По всей видимости, на отношение Путина к энергетическому сектору влияют самые разные обстоятельства, в том числе политический фактор, а также его собственные идеологические предпочтения.

Не следует думать, что экспансия государства в нефтяной сектор была неизбежна: главными переменными в этой ситуации явились политические значимость и выбор.

Тем не менее, было бы неверно недооценивать как вышеописанные характеристики каждого сектора, так и слабость российских институтов. Административные и регулирующие мощности российского государства были и остаются весьма слабыми.

Налогообложение стало в последние годы более эффективным, однако оно все еще довольно неповоротливо. Отсюда и опора на формы налогообложения, не являющиеся экономически оптимальными, но более простые в аспекте администрирования. Однако, каким бы слабым ни выглядело российское государство в иных аспектах, в его руках находятся очень мощные рычаги принуждения. Их даже можно назвать диспропорционально развитыми в сравнении с прочими возможностями государства. И если единственное, что государство умеет делать хорошо, – это принуждать, то можно быть уверенным, что оно не замедлит применить этот навык на практике. Да, насильственные методы, несомненно, отвечают интересам многих приближенных к Путину, но трудно отрицать, что Е. Краус во многом прав, утверждая, что, применив насильственные методы в отношении Ходорковского и ЮКОСа, Путин просто использовал единственно эффективные инструменты, находившиеся в его распоряжении.

Государство, отличающееся слабым управлением и плохим контролем над соблюдением законов, но обладающее гипертрофированными силовыми механизмами, рано или поздно начнет эти механизмы использовать.

Из этого следует, что корни проблемы лежат именно в слабости российской институциональной среды. Эта слабость не предопределила действия, предпринятые Кремлем в 2003–2005 годах по отношению к нефтедобывающей промышленности, однако она, безусловно, сделала данные действия гораздо более привлекательными. Свою роль в этом сыграли и персональные, и фракционные интересы задействованных лиц. Нетрудно разглядеть в этом порочный круг, который сейчас формируется. Слабые институты принуждают правящие органы искать приемлемые субоптимальные решения.

В нашем случае таким решением является стремление опереться на прямой контроль и жесткое давление, а не на контрактацию, регулирование и налогообложение

Принятые решения, в свою очередь, создают препятствия на пути совершенствования институтов, поскольку такие субоптимальные решения часто способствуют укоренению породивших их слабостей. Еще одно следствие слабости институциональной среды – это тот факт, что силы, склонные национализировать природные богатства, наименее всего способны затем ими рационально управлять. До 2003 года казалось, что Россия изо всех сил старалась выбраться из этого порочного круга, чтобы создать институты, способные регулировать и разрешать конфликты в мощной, динамичной нефтяной отрасли, находящейся в частной собственности. События эпохи Ельцина и начала правления Путина показывают, что это никогда не давалось легко: нефтяные бароны не стремились стать «ручными». Именно поэтому власти в конце концов и вернулись к проверенным веками методам принуждения и прямого контроля. Это ни в коем случае не означает, что экономическая реформа в России умерла или что Россия на полном ходу мчится назад, в советское прошлое. Отношение властей к другим секторам остается намного более либеральным и благоприятным для рыночных отношений.

Иллюзия «неонэпа»

Теоретически государство может создать несколько иные институты для нересурсных секторов и вообще осуществлять в их отношении другую политику. Есть, однако, серьезные основания сомневаться, что подобный «неонэп» будет эффективно работать на практике. Во-первых, большая часть нересурсного сектора продолжит стремиться к государственной поддержке, и, учитывая ее социально-политическую важность и экономическую слабость, такая поддержка может быть ему предоставлена. Однако такого рода поддержка, вероятнее всего, будет препятствовать, а не способствовать развитию новых сфер деятельности и появлению конкурентоспособной продукции. Действия, предпринятые в отношении одного из секторов, могут иметь неожиданные неприятные последствия в другом. Рассмотрим лишь один недавний пример: после того как федеральные власти использовали налоговые органы и прокуратуру против крупнейшей частной компании страны, многие руководители на местах стали применять подобные методы принуждения к малым и средним предприятиям. В конце концов, реальная опасность кроется и в том, что понятие «стратегический сектор» является растяжимым и может быть применено все к новым и новым элементам экономики (подобный процесс уже происходит в таких областях, как металлургия, машиностроение, авиация и даже банковское дело).

Мнение о том, что Россия превращается в «морозную Венесуэлу», – это преувеличение.

С политической точки зрения удивительно не то, как Россия соответствует стереотипу государства, в котором экономика основана на природных ресурсах, а то, насколько успешно она противостоит многим институциональным и политическим болезням роста, обычно ассоциируемым с природными богатствами.

Однако есть все основания полагать, что бедная ресурсами Россия столкнулась бы с такими же проблемами. Тем не менее похоже, что природные богатства действительно представляют некоторую опасность для политического развития страны. Главной проблемой является не природа ресурсов как таковых, а их наличие в условиях слабости институциональной среды, не готовой справляться с трудностями, которые порождают природные богатства.